自2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）發布實施以來，各級政府部門持續推進預算績效管理工作，基本構建起一套適用于自身的預算績效管理體系和評價機制，形成前期預算績效評估、中期績效監控、后期績效評價的全鏈條管理模式。結合我們近年來承擔的國家及北京市一系列事前評估、預算評審、績效評價工作，從預算和績效相結合的角度，圍繞事前評估、預算評審、績效評價各自的內容及重點，提出推動預算績效管理提質增效的思考如下。
一、全面預算績效管理的階段和特點
在項目全生命周期中，預算績效管理可劃分為事前決策、事中執行、事后監督三個主要階段。其中，事前階段包括項目績效目標編制與審核、政策制定、預算評審和上一期績效結果應用；事中階段包括績效運行監控和績效目標調整；事后階段包括績效評價及結果應用。
1、事前環節：起點與基礎
事前績效評估和預算評審是全過程預算績效管理的重要組成部分，是預算績效管理一體化的“起點”。中發〔2018〕34號文明確要求“建立績效評估機制，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估”。其中，事前績效評估主要針對擬申請預算的新增重大政策與項目，圍繞立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等方面開展重點論證評估，從源頭提升決策的科學性。預算評審主要對部門預算項目的資金需求、支出標準等進行評審。2023年11月，財政部印發《預算評審管理暫行辦法》（財預〔2023〕95號），進一步明確了預算評審的原則、范圍、內容和方法、組織管理、評審機構和專家管理、結果應用及實施保障等內容，對預算評審工作提出更加規范化、制度化、標準化的要求。
2、事中環節：運行與監控
事中績效運行監控是指在項目實施過程中，以預先設定的績效目標為核心，動態或定期采集項目實施、管理相關信息以及績效運行數據，對績效目標的達成狀況與預算執行的進度實施“雙監控”，旨在及時發現績效目標執行偏差、預算執行問題等，以便采取有效措施加以糾正和改進，確保預算資金使用效益和績效目標的達成。
3、事后環節：評價與結果應用
事后績效評價是全過程預算績效管理的關鍵閉環，通常在項目建設完成或預算執行結束后進行。對照項目設定的績效目標，通過選取恰當的績效評價指標及評價標準，客觀評價項目的經濟性（投入是否合理）、效率性（執行是否高效）、效益性（目標是否達成）和公平性（資源分配是否合理），為未來政策優化和預算分配提供重要依據。
二、全面預算績效管理面臨的形勢
（一）打破事前績效評估與預算評審的界限勢在必行
事前績效評估與預算評審是全面預算績效管理閉環體系中的首要環節，其各自發揮著獨特的作用。然而，雖然二者各有側重，但存在內容交叉，隨著全面預算績效管理理念的深入推進，尤其在財政運行緊平衡狀態下，打破二者之間的界限是打破部門預算資金固化、提高資源配置效率的關鍵抓手，推動兩者有效結合勢在必行。
具體來說，對同一新增項目，都需要充分論證其立項必要性、實施方案可行性、績效目標合理性等。事前績效評估側重評估項目目標、實施方案、經濟性等，回答“財政是否支持”的問題，重點是論證立項的必要性、目標的合理性及方案的可行性；預算評審側重于審查預算編制的完整性和科學性，回答“財政支持多少”的問題，注重支出標準和預算編制的合理性。事前績效評估一般采取定性、定量相結合的方法，關注項目投入產出比是否合理、成本測算依據是否充分，以及是否考慮了成本控制措施，在此基礎上出具定性評估結論；預算評審注重量、價的合理性，通過細化拆解項目各項預算內容，確定科學合理的預算支出規模，出具定量評審結論。
盡管二者在功能上有所區分，但在實際操作中，存在諸多共通之處，如，評審目的都是為了實現財政資源的高效配置，讓有限的資金能夠發揮出最大的效益，評審內容上都需要對項目的實施方案、預期目標等進行評審，難免造成資源的浪費。在項目申報單位與財政相關部門的“博弈”中，通過二者融合擠干預算申報水分，提高預算的精準性顯得尤為重要。
（二）事前管理與事后評價之間的關聯加速演進
事前管理的核心在于解決“項目支持與否”和“支持多少”的問題，事后績效評價則關注“項目效益好壞”和“是否物有所值”。結合近幾年預算評審、績效評價實踐情況，我們發現部分財政支出項目績效管理和預算管理“兩條線”“兩張皮”的問題依然嚴峻，項目單位在實際執行過程中往往重投入輕管理、重支出輕績效，突出表現為項目績效目標設定不科學、績效評價不夠全面規范、績效評價的結果不能完全與預算安排掛鉤等。究其原因，一方面是項目單位自身缺乏充分的績效管理意識，重視程度不足，績效目標填報缺少科學論證且存在一定的隨意性；另一方面是事后績效評價約束力不強，再加上評價范圍尚未實現全覆蓋，評價結果難以充分運用。2024年7月，《中共中央關于進一步全面深化改革、加速推進中國式現代化的決定》在部署深化財稅體制改革時提出要“深化零基預算改革”。在此背景下，推動事前管理與事后評價深度結合，充分發揮事后績效評價“指揮棒”的作用顯得愈發重要。
三、推進預算績效管理提質增效的思考
推進預算績效管理提質增效任重道遠，在深化預算績效管理的進程中，應積極探索創新工作模式，促使事前績效評估、預算評審和績效評價之間的有機融合，構建起連貫順暢、環環相扣的管理鏈條，從而全方位提升預算績效管理的效能。
（一）推動事前績效評估和預算評審深度融合
1、構建科學合理的支出標準和績效管理指標體系。以預算評審與事前績效評估融合作為突破口，綜合考慮支出政策導向、項目核心要素、成本構成以及財力承載水平，按照定量和定性相結合原則，逐步建立并完善重大政策、項目適用的事前績效評估共性指標框架；提煉事前績效評估中有關項目必要性、可行性以及預期效益等方面的指標，同預算評審中的預算合理性、成本效益科學性和資金分配合理性等內容有機銜接，構建與績效指標適配的支出標準體系，從而為項目單位規范預算申報提供有力支撐，提升預算編制的科學性、合理性和規范性。
2、完善工作流程，建立聯動機制。結合事前績效評估和預算評審的流程特點，把握工作中的關鍵環節和要素，將其中性質相同、關聯緊密的事項進行有機合并，形成事前績效評估與預算評審協同聯動的管理辦法、業務流程規范體系，構建出“一個項目提交一份資料，一站式評審”的高效工作模式。通過完善工作流程，建立聯動機制有效避免出現項目單位因不同要求而反復報送資料的繁瑣情況，杜絕第三方機構與專家被重復選用造成資源浪費的現象，打破部門預算管理服務中各自為政、多頭對接的困局，全方位提升工作效能與服務質量，實現預算管理流程的集約化與協同化。
隨著預算績效管理工作的深入推進，可以考慮將事前績效評估和預算評審合二為一，這樣既可充分融合各自的優勢，避免重復冗余工作；同時，還能有效提高前期工作的開展效率，并在一定程度上節約前期工作成本。
（二）事前管理和事后評價有效銜接
1、強化績效評價結果與預算管理掛鉤。充分運用事中運行監控、事后績效評價的結果，建立績效評價結果應用和整改機制，對項目的實施進展、資金使用情況進行動態監控。督促整改實施進展較慢、資金使用不規范的項目，調整實際情況與既定目標發生嚴重偏離的項目，收回使用效率低的資金，盤活存量資金。通過問題整改、優化項目庫、完善政策、與預算安排掛鉤等方式，強化績效評價結果應用剛性約束力度，不斷改進預算管理過程，切實發揮績效管理實效。
2、加強績效指標與預算編制的有效銜接。在項目申報入庫階段嚴格審核項目設定的績效目標及指標，將績效指標評審作為預算評審的重點內容之一，目標不清晰、指標設置不明確的不納入項目庫，確保績效目標及指標與項目實施內容相關、指標值合理，為后續開展績效評價做好源頭把控，避免評價時缺乏有效的對標參照物。
3、推動以績效為導向的零基預算編制。將績效管理的理念貫穿至預算編制、評審、評價各環節，以零基預算理念為引導，綜合考慮預算評審、事前績效評估、事后績效評價以及各類監督檢查結果，利用成本效益分析法，優先保障績效優秀的政策和項目，削減或取消執行率偏低、低效甚至無效的項目，逐步優化預算支出結構，倒逼預算編制水平提升。
綜上，圍繞“預算和績效管理一體化深度融合”這條主線，全力構建一個“事前有目標、事中有監控、事后有評價、評價結果有運用”的閉環管理機制，充分體現“預”的合理性、“算”的精確性、“績”的經濟性和“效”的價值性，進而推動預算績效管理不斷向擴圍提質方向發展，最終實現全方位、全過程、全覆蓋的管理目標。
作 者
耿振花，咨詢工程師（投資）、中級經濟師，長期關注研究財政預算績效管理領域
