習近平總書記在二十屆中央財經委員會第一次會議上作出戰略部署，強調“要大力發展銀發經濟。支持養老產業規模化、標準化、集群化、品牌化發展，培育高精尖產品和高品質服務模式”。發展銀發經濟，不僅是主動適應人口形勢變化、探索具有中國特色的人口老齡化應對道路的戰略之舉，更是培育經濟發展新動能、加快推動高質量發展的長遠之策。北京市老齡人口占比高于全國平均水平、科技創新資源豐富，發展銀發經濟需求龐大、基礎堅實、潛力巨大，但同時也面臨涉老產品和服務的供應明顯滯后于市場需求等問題。“十五五”時期，應充分激活銀發紅利、發展銀發經濟，培育經濟發展新動能。
一、“十五五”時期銀發經濟發展的四大驅動因素
銀發經濟是向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和，涉及面廣、產業鏈長、業態多元、潛力巨大1。具有年齡指向性、綜合多樣性、公共經濟性以及動態發展性等基本特征2。據初步測算，2024年我國銀發經濟規模突破7萬億元，占國內生產總值比重約6%，預計2035年該規模有望攀升至30萬億元，占GDP的10%3，成為支撐經濟高質量發展的萬億級支柱型產業。從發展趨勢來看，未來一段時間銀發經濟發展將受益于四大結構性驅動，成為拉動消費、吸引投資、擴大就業的重要力量。
（一）政策驅動：從中央“1號文件”到“長護險全國落地”，鋪就銀發經濟發展高速路
近年來，黨中央高度重視老齡工作，已作出系列重大決策部署（見表1）。國務院辦公廳2024年印發《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》（國辦發〔2024〕1號）提出了26條具體舉措。國家醫保局聚焦長期護理保險制度（以下簡稱“長護險”），建立健全17項核心政策和管理運行機制（目前已印發13項政策措施，指導現有長護險試點城市規范統一，縮小地區間制度差異），確保制度全面覆蓋、落地實施時，失能群眾能夠及時兌現待遇、享受服務。北京作為全國長護險49個試點城市之一，長期以來以石景山區作為試點開展，北京市十五屆人大常委會第三十五次會議透露預計至明年將全面鋪展至全市。屆時，將帶動信息技術、醫療設備、康復輔具、護理用品，以及養老護理機構、居家護理服務機構、護理人員培訓機構等上下游高速發展，同時預計鏈接養老產業鏈上下游超百萬人員就業，全市各區應提前謀篇部署。
表1 國家老齡化重大戰略部署匯總
表格信息來源：根據公開資料整理，北國咨繪制
（二）需求驅動：從“生存型”向“發展型”，鋪就銀發消費升級快車道
截至2024年末，我國60歲及以上老年人口占總人口比重突破兩成（22%）4。在老齡化進程加速推動人口結構轉型背景下，銀發消費市場迎來結構性擴容。從養老需求畫像看，主要涉及“備老群體”“新老年群體”以及“失能失智老人群體”三類。從養老消費趨勢看，“備老群體”消費將為銀發消費帶來巨大增量空間。50到60歲的“備老群體”健康狀況顯著改善、受文化教育水平提升、互聯網普及率較高，擁有較強的消費能力和多元化的消費意愿，且更加重視精神文化生活。消費能力是10年前的2.5倍，增長幅度高達150%。“新老年群體”成為消費市場大發展起點。不同于傳統的“奉獻式”養老觀念，60至69歲的“新老年群體”養老需求多元，消費意愿強烈，涵蓋康養、護理、旅游、適老化改造等多個細分領域。根據全國老齡委統計顯示，現階段銀發族出游規模貢獻了全國逾兩成的旅游客源。失能、失智老年群體的照護需求構成銀發經濟的核心剛需板塊。其消費決策權主要掌握在子女手中，從消費結構看，該群體支出集中于康復護理服務、智能監護設備等基礎剛需領域，同時向健康管理、遠程醫療等延伸場景拓展。以智能監護設備為例，京東健康2024年助聽器類GMV同比增幅突破30%，消費群體擴容超40%。
從北京市老年人口結構看，2023年北京市“新老年群體”約285.7萬人5，占常住老年人口的57.7%。失能失智老年群體約32.06萬人。從北京市養老消費看，據《2024年北京市老年人消費調研報告》顯示，全市老人理性消費占主導，注重自身實際需求和商品性價比。但消費領域較為多樣，保健出游休閑為首選，智能產品接受度提高。
數據來源：北京市統計局《2024年北京市老年人消費調研報告》
圖1 16個非基礎領域消費人數占比
數據來源：北京市統計局《2024年北京市老年人消費調研報告》
圖2 各類智能產品使用意愿
（三）市場驅動：從“老年用品”到“抗衰產業”，鋪就銀發投資新賽道
隨著老齡化進程加速，養老需求持續升級，催生出老年用品、智慧健康養老新業態、康復輔助器具產業、抗衰老產業、養老金融產品、旅游服務業態、適老化改造等七大潛力產業，成為全球投資熱點。其中，抗衰老因市場需求爆發式增長，已成為全球投資熱點。從全球市場看，2023年全球抗衰老市場規模同比增長率高達7.8%，預計2025年市場規模接近3000億美元6。聚焦國內市場看，艾媒咨詢數據顯示，2023年中國抗衰老市場規模達739.8億元，同比增長10.4%，并預計2027年將突破1000億元。增速顯著高于全球平均水平，凸顯本土市場潛力。從產業主體看，我國銀發經濟企業仍以中小規模為主。以北京市為例，盡管銀發經濟企業數量領先，但大部分企業規模偏小，參保人數在50人以上的企業僅占14%左右，遠低于上海的30%8。北京市需進一步整合資源、培育龍頭企業，以匹配產業高速發展的需求。
（四）就業驅動：從“民政服務人員缺口”到“銀發人才二次開發”，鋪就老年人力資源激活新路徑
當前，民政專業服務人員“量質雙缺”以及銀發人力資源“閑置未用”兩大矛盾制約養老人力資源供給。其中，健康養老領域面臨顯著人才缺口。北京市衛生和社會工作服務就業人員占比不到4%，遠低于美國、加拿大、英國、法國等發達國家12%的平均水平。其中，養老護理員、遺體溫控技術員等民政特色職業需快速補足數量缺口，并提升技能標準。2025年3月民政部與人力資源社會保障部聯合印發《關于加強新時代民政高技能人才隊伍建設的意見》，提出健全人才培養體系、完善人才使用制度、暢通人才評價通道、健全人才激勵機制等方面的具體措施。北京市亟需制定配套細則。銀發人才二次開發亟待破解。北京市現有社會化管理退休人員240余萬，人力資源稟賦突出，但面臨再就業渠道不足和能力轉化斷層問題，北京市官方推出“京頤先鋒”志愿服務隊成員僅覆蓋200余名社會化管理退休人員，而日本65歲以上老年人就業率高達25.2%8。
二、促進北京市銀發經濟發展的對策建議
綜上，北京市老齡化程度逐步加深，現階段60歲及以上常住人口占比已高出全國平均水平1.5個百分點，按現有人口結構推算，預計到“十五五”初期（2026年），這一比例將超過25%。北京市應緊抓人口轉變的契機，充分發揮科技創新資源豐富、數字經濟領先等優勢，加快培育銀發經濟中的“新質生產力”，支撐首都高質量發展。但現階段北京市銀發經濟尚處于發展初期，還存在著內生動能不足、產品服務供需錯配等問題。建議從供給側與需求端雙向發力，通過政策引導、科技賦能、城鄉協同及消費激勵，破解供需失衡與產業瓶頸，形成“兜底有保障、服務有品質、消費有活力”的可持續發展格局，助力北京市率先建成新時代老年友好型社會。
（一）強統籌協同：推動養老事業和養老產業協同發展，激發內生動力
一是構建協同發展管理機制。成立市級銀發經濟統籌領導小組，整合發改、民政、衛健、文旅等多部門職能，明確養老事業（公益性服務）與養老產業（市場化供給）的權責邊界與協作路徑。同時建立“事業-產業”協同考核機制，將養老服務覆蓋率、市場化產品供給質量等納入區級政府績效考核，推動公益性兜底與市場化提質并重。
二是推動資源互補與功能銜接。共享基礎設施，鼓勵養老機構（事業屬性）向市場開放閑置床位或服務資源，支持企業通過特許經營、公建民營等模式參與社區養老服務中心運營，降低重復建設成本。打通數據壁壘，完善市級養老服務平臺，整合全市各區民政補貼對象、居民健康檔案、企業服務數據等信息，精準匹配事業兜底人群與產業增值服務需求。
三是試點“事業+產業”融合示范項目。依托北京市農村集體建設用地、閑置物業資源，打造鄉村養老綜合體，由政府提供土地和基礎醫療配套（事業），企業開發康養文旅、田園養老等產業項目，激活城鄉資源價值。推廣“時間銀行”互助養老模式，通過政府信用背書建立志愿服務積分體系，引導企業以積分兌換方式提供優惠商品或服務，形成公益與商業聯動閉環。
四是優化政策激勵與風險共擔。制定差異化補貼政策，對提供普惠性養老服務的企業，按服務人次給予事業性補貼；對開發高端養老產品的企業，提供稅收抵扣或研發獎勵，實現“保基本”與“促升級”平衡。探索銀發經濟PPP模式，由政府承擔土地、審批等風險，企業承擔運營和市場風險，聯合開發醫養結合、智慧養老等長周期項目。
（二）育銀發產業：以精準化服務為導向，推動銀發產業從“單點突破”向“全生態崛起”躍升
一是品牌化。強化市屬國企戰略支點功能，引導其立足主責主業優勢，加快布局智慧康養、適老化改造等新興賽道，并將銀發經濟板塊研發投入、項目孵化等戰略性成本納入國企考核評價體系，給予考核權重傾斜。積極培育民營企業，鼓勵北京市養老服務企業通過品牌培育、技術輸出、兼并重組等方式，在全國舉辦連鎖分支機構，發展跨區域、跨行業的綜合性養老服務集團。
二是特色化。錨定銀發經濟創新鏈主戰場，實施“產品-服務”協同攻堅。產品創新端：聚焦老年功能性食品、智能康復輔具等高潛力賽道，支持企業通過研發費用加計扣除、首臺套保險補貼等政策工具，突破適老化材料、人機交互等共性技術；服務創新端：加速智慧康養服務生態構建，重點開發居家監護AI系統、慢病管理云平臺等數字化解決方案，鼓勵國企向民企開放社區養老、機構養老等應用場景；同時，鼓勵企業結合區域資源稟賦，發展特色化養老新業態，如在生態涵養區，考慮整合自然資源、人文資源等特色資源發展健康養生旅游產業。
三是集群化。支持銀發經濟產業園區建設，以“兩業融合”示范園區建設為契機，推動智慧養老、醫療器械、康復輔具等產品研發在園區落地發展，積極推動人工智能輔助診療、康復訓練、健康監護等設備在普惠支持型養老機構應用并強化居家、社區、機構等養老場景應用。
（三）補人才短板：深化銀發人才開發與利用，構建“老有所為”的人才賦能體系
一是挖掘銀發人才二次就業。借鑒廣州高端銀發人才開發經驗，依托市老年干部大學成立銀發智庫，廣泛吸納科技、教育、經濟、人文領域的兩院院士、行業領軍人物，圍繞國家重大戰略需求，在科技前沿、經濟發展、生命健康等領域，打造智創平臺、深化人才開發、服務老年教育、實現科技惠老，為本市經濟發展提供強大智力支撐。
二是多舉措提供就業支持。持續擴大“京頤先鋒”志愿者服務隊，借鑒日本老年就業經驗。通過完善就業環境、設立銀發人才派遣中心等措施，為老年人提供就業機會，維持社保體系正常運行。同時，鼓勵社會資本參與搭建銀發群體就業平臺。支持醫療、康復、護理等各類專業技術工作的醫務人員按規定參加職業資格考試或職稱評審，推動養老護理員八級工評定與養老機構“星級”評定掛鉤，增加養老服務機構推動養老人才評定的積極性。
（四）促區域聯動：推進京津冀養老服務協同發展，打造跨區域銀發協作
一是打造京津冀銀發經濟產業協作帶。建設“京雄津康養產業走廊”。依托雄安新區、天津武清、河北北三縣等節點，布局智慧養老研發中心（北京）、康復輔具制造基地（天津）、溫泉療養小鎮（河北廊坊）等差異化項目，形成產業鏈上下游聯動。培育“京津冀老年用品共同市場”。聯合舉辦京津冀老年消費博覽會，推動適老化產品聯合研發，降低企業跨區域銷售成本。
二是培育京津冀特色康養品牌。聯合開發“長城文化康養游”“濱海溫泉療愈線”等主題產品串聯北京古村落、天津濱海度假區、河北壩上草原等資源，打造跨區域旅居養老精品線路。共建京津冀老年人力資源服務中心推動低齡健康老年人跨省參與志愿服務（如北京退休教師赴河北鄉村支教），積分可兌換三地通用消費券。
參考文獻
1 國務院辦公廳.關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見（國辦發〔2024〕1號）[Z].(2024).
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4 國家統計局. 2024年經濟運行穩中有進 主要發展目標順利實現 [EB/OL].(2025-01-17).
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https://baijiahao.baidu.com/s?id=1826977182322623592&wfr=spider&for=pc
作者介紹
趙春曉
中級工程師
長期專注公共服務、兩業融合發展等領域，深度參與社會公共服務補短板、基本公共服務、首都基礎教育等研究，完成《北京市“十四五”時期社會公共服務補短板路徑研究》《北京市基本公共服務實施標準（2023年版）》《新形勢下基礎教育設施服務教育質量提升路徑研究》等多項課題與政策研究，獲全國優秀咨詢成果獎1項，北京市優秀咨詢成果獎3項。
編輯：張 華
審核：劉 敏
